在当前财政政策多重目标寻求平衡关系的背景之下，防范产生系统性风险被多次提出，此次财政部通报隐性债务问责案例也体现出高层从严管控隐性债务的坚决态度。

随着国内经济压力进一步加大，政策重心转向稳增长，未来城投政策全面放松的难度较大，更多可能是特定领域的放松，例如县城新型城镇化建设及乡村振兴领域，而中央对于地方隐性债务的化解和风险防范的关注度仍将持续提升。

近年来，地方政府违法违规举债增加隐性债务的问题屡禁不止，例如通过地方平台发行债券、非标借款、银行贷款等方式进行融资，将资金用于本应由财政预算安排支出的公益性项目建设，造成政府隐性债务的增加。

2022年5月18日，财政部发布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，集中通报河南、湖南、贵州等地城投公司八起地方政府隐性债务问责典型案例，涉及新增隐性债务、隐性债务化解不实等行为，这也是财政部自2018年11月之后，再次在其网站上对违规举债案例进行披露，体现出继续从严管控隐性债务的坚决态度。

在当前财政政策多重目标寻求平衡关系的背景之下，防范产生系统性风险被多次提出，“稳增长”中“稳”字也反映出既要保障经济增长，也要避免为追求经济增长而过度投资导致的债务风险（尤其是隐性债务风险）的扩大。

今天我们将基于经济发展过程中债务风险防范的角度，对隐性债务的发展历史、风险、债务化解方式及相关政策等进行梳理，并探讨未来发展趋势。

隐性债务的前世今生

早在1994年，分税制改革造成了地方财权事权不匹配的问题，地方政府财政收支不平衡日益加剧，债务融资需求不断扩张，地方政府就开始通过城投平台等企事业单位融资，用于基础设施建设等公益性项目。

2008年底，为应对金融危机，国务院推出了4万亿投资计划，基建需求释放导致地方政府债务快速增长，债务风险开始得到中央关注。

随着“稳增长”让位于“防风险”，“加强地方政府性债务管理”要求的提出，2011年中央开始摸排政府性债务。审计署分别在2011和2013年对地方政府债务进行了两轮审计，根据《关于做好全国政府性债务审计工作的通知》，政府性债务分为3类：地方政府负有偿还责任的债务、地方政府负有担保责任的债务，以及地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务。其中地方融资平台等单位举借的债务按照不同的情况纳入以上3类债务，政府具有偿还、担保或救助的责任。

根据2013年的审计结果，截至2013年6月底，地方政府性债务余额为17.89万亿元，较2010年底的10.72万亿元大幅增加。其中，城投平台是政府债务的主要举借主体，债务总量达到6.97万亿，占全部债务的39%。

虽然2012年财政部、发改委、人民银行、银保监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文），但地方政府违法违规融资的现象仍然屡禁不止。到2014年，史上最严厉文件发布，以规范地方政府的举债行为。

因此，2015年开始，地方政府通过非地方债形式、变相新增举借的债务，严格意义上都属于隐性债务，2017年首次官方公开出现隐性债务的提法。2017年7月24日，中央政治局会议强调“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。”隐性债务第一次被官方公开提出。

2018年下半年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文）出台，指出“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或者承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。”根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，隐性债务统计主体包括两大类：（1）机关事业单位：包括各级党委、政府所属部门、事业单位和社会团体；（2）国企：实际上以融资平台为主。

隐性债务化解方式有哪些？

对于2014年及之前产生的政府性债务，通过三年时间采用地方置换债进行置换。而对于2015年及之后的隐性债务并没有采用大规模地方债进行置换，2020年底以来仅发行了10851亿元特殊地方再融资债，其中有部分会用来置换隐性债务。

主要原因在于，2017年财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提到，坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”。

大部分省份隐性债务的化解时间为10年，小部分债务负担较轻、财力较强的省份时间更短，例如浙江为5年，广东目前隐性债务已清零。

《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》提出6大途径化解隐性债务：

1、安排财政资金偿还：安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还；

2、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还：通过出让相关股权取得的收益偿还；

3、利用项目结转资金、经营收入偿还：由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）；

4、合规转化为企业经营性债务：将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务；

5、借新还旧或展期：由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还；

6、破产重整或清算：对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解。

从实际情况来看，现阶段主要通过安排财政资金的方式化解隐性债务。

6大化债途径中：第3、4条都需要对应项目具有现金流，但大多数公益性项目本身并不具有现金流，实行难度较大；第2条由于政府可出让的股权和资产有限，可获得的化债资金规模也不大；第5条在2019年40号文出台后，各地都积极对接商业银行进行隐性债务置换，以时间换空间，目前基本上可以做的项目都已经置换完成，剩余空间较小，并且此方式不算实质化债，隐性债务还在系统中；第6条是走投无路的最差选择，虽然是政策允许的方向，希望对失去清偿能力的平台实施破产重整或清算，但为了避免影响本地平台再融资，产生系统性风险，平台短期内不会轻易选择这种方式化债。

如何看待财政部通报隐性债务问责案例？

总体来看，被通报隐性债务违法违规对于区域城投债发行净融资的影响较小，不过对于本身资质较弱的区域可能会使其雪上加霜，影响一级市场的恢复。

同时，被通报隐性债务违法违规对区域城投公募债信用利差的影响也不大。对于被公开点名的城投平台，其债券二级市场几乎不受影响，不过被通报可能会影响其一级市场发债。此外，也有部分平台因违法违规举债被通报问责后限制发债。

当前来看，由于受新一轮疫情反复的影响，国内经济压力进一步加大，政策重心转向稳增长，市场已经开始猜测城投政策是否会进入宽松周期。

尤其是在2022年4月18日，中国人民银行、国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》，提出“要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施。”释放出城投政策松绑信号。

此外，2022年5月13日，银保监会发布《关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》，要求“坚决遏制新增地方政府隐性债务，严禁银行保险机构配合地方政府通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。”

叠加财政部在2022年5月18日通报隐性债务问责典型案例，表明“坚决遏制隐性债务增量、化解隐性债务”一直是底线，如2015-2016年那一轮的政策全面放松不会再出现。而且后续即使城投政策确定进入放松周期，可能也不如2018年下半年那一轮力度大。

我们认为，截至目前，“控增化存”政策基调仍然不变，防范产生系统性风险仍是底线。城投政策可能更多是特定领域的放松，例如县城新型城镇化建设及乡村振兴领域。从2022政府工作报告来看，对于地方政府隐性债务化解的管控措施进一步细化，明确了地方、部门和企业各主体的责任，提出要加强风险预警防控、设立稳定保障基金，表明对于地方隐性债务的化解和风险防范的关注度进一步提升。

资讯来源：百度

责任编辑：旺仔

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